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机制设计是新一轮电力体制改革的破局关键

来源:国家发改委 浏览次数: 日期:2015-12-14

  新一轮电力体制改革提出了“三放开、一独立、三加强”的改革方向和实施路径,以机制设计代替机构调整,以“温补调理”代替“外科手术”,破解制约电力市场化交易的关键因素,力求构建一个“公平、开放、有序、竞争”的电力市场体系,深化电力资源优化配置,提高存量资产利用效率,拓宽增量资产建设渠道,促进新能源和可再生能源消纳,引导科学合理的电力规划,确保电力系统安全可靠运行,最终实现政府调控市场、市场引导企业的重大转变。

  总体上,新一轮电力体制改革具备以下六方面的亮点。

  亮点之一是以机制创新获取体制改革的红利。多年以来,我国在发电侧实行“年度计划+标杆电价”、在用户侧实行“有序用电+目录电价”的管制机制,始终没有建立起基于市场的电力交易机制与价格形成机制。新一轮电力体制改革抓住制约电力交易市场化的两个关键要素,即:量和价。通过“有序放开输配以外的竞争性环节电价”,“有序放开公益性和调节性以外的发用电计划”这两个“放开”,逐渐建立起完整的电力市场交易体系。在发电、售电环节引入竞争,以市场化的方式促进发电侧降低成本、激励用电侧提高能效,不断提升市场有效配置资源的力度。

  亮点之二是以独立的输配电价激发市场交易。新一轮电力体制改革着重提出了基于绩效的输配电价格机制,改变了电网企业以购售价差作为收入的盈利模式,重新定位了电网企业的非盈利属性。其积极因素主要包括三个方面:其一,通过框定、核准输配电服务的准许成本,有利于进一步厘清并公开电网的资产信息,使得电网的输配电服务更加透明、易于监管,可以实施标准化的同业对标;其二,基于绩效的激励机制将“倒逼”电网企业关注并提高存量资产的利用效率,避免低效的固定资产投资;其三,由于不再能够从压低购电成本、提高售电价格的“吃差价”模式中获利,客观上将使电网企业处于市场中超然的中立地位,有利于保障电网的公开、无歧视开放。这些积极因素无疑将有利于降低电网的输配电成本,释放市场交易的积极性、激发市场交易的动力。

  亮点之三是以交易中心建设为抓手保障市场公平。独立、开放、规范的电力交易中心,是市场成员开展电力交易的平台,也是保障电力市场公平的基石。考虑到电力商品所具备的光速传输、瞬时平衡、网络阻塞、安全约束等物理特性,需要建立一个集中式的交易平台,以汇集市场各方的交易意愿,并以社会福利最大化为目标形成交易计划。显然,作为电力交易的组织者,交易中心应具有非盈利的公益属性,独立于市场各方,并采用公开透明的运作方式。唯有如此,方可取得市场成员的广泛信任,保障市场的高效、有序竞争。改革初期,考虑到电网企业已具备的业务基础与人财物等条件,采用相对独立的组建方式符合“平稳起步”的基本原则。

  亮点之四是以售电主体准入培育售电市场。通过多途径培育市场主体,允许五类售电主体进入售电市场,从事售电业务。其意义主要在于四个方面:其一是使得售电侧具有“化零为整”的可能性,通过组建专业的市场主体作为广大用户的购电代表,具有与发电寡头议价的能力,形成“多买多卖、势均力敌”的市场格局;其二是使得电力市场成为一个流动的、开放的市场,“市场俱乐部”中的成员不再只有几个发电企业的“老面孔”,而是向社会各行业、民营资本开放,其准入门槛较低,社会关注度较高,这将“倒逼”市场形成规范透明的运作规则与公开完备的信息披露机制;其三是逐渐将电网原有的售电业务剥离或单独成立售电公司,接受严格的市场监管,仅保留公益性的“保底”义务,有利于成为与市场交易无直接利害关系的第三方“物流商”;其四是大力促进含屋顶光伏、小水电、生物质能等发电资源的微网、分布式电源的快速发展,为其并网发电提供商业模式上的支撑。

  亮点之五是以产权市场化来促进输配电业务投资多元化。新一轮电力体制改革着重提出了开放增量配电业务,鼓励社会资本投资输配电产业,以增量改革树立成本与效益的标杆,以产权市场化来促进输配电投资和提高运营效益,以混合所有制改变以往单一的股权结构,符合中央关于深化国有企业改革的方向,能够充分发挥民营资本在逐利过程中体现出来的主观能动性,提升配电环节的投资与运行效率,同时将激励存量资产的效益提升。

  亮点之六是建立起分布式电源发展的新机制。新一轮电力体制改革放开了分布式电源建设,其中包括自备电厂、新能源发电、“冷热电”联产发电,试图建立“自发自用、余量上网、电网调节”的运营新模式,突出强调电网的公平无歧视接入属性。这一政策有利于实现集中式电源与分布式电源竞争的新格局,有利于抑制大型发电企业的市场力;为新能源并网、消纳提供机制保障,有利于促进分布式电源的快速发展;形成市场对输配电价格的有效制衡,过高的输配电价格将激励分布式电源发展,从而利用市场的力量制衡垄断环节成本。

  新一轮电力体制改革的序幕已经拉开,笔者坚信,通过政府与电力行业从业人士的不断努力,我国的电力工业必将开创全新的局面,我国的电力市场必将释放资源优化配置、清洁能源消纳的重大改革红利,最终推动实现能源的供应革命与消费革命。

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